制度创新与公估人制度的完善

    世界各国保险公估市场发展的经验表明，一个国家构建保险公估人制度，需要综合考虑政治、经济、法律、文化传统、商业习惯、保险市场的模式等多方面的环境因素。离开良好的市场环境，任何一种新兴产业的发育成长都将受到影响。
    一、保险公估供给及其制度安排
    制度安排含有供给的对象、过程、方式、途径、监督、奖惩等方面的安排。制度安排除了提供游戏规则以外，还应包括保险公估供给运作机制和体系的透明、规范、有序。严格地说，保险公估的产生和形成就是一种对保险当事人双方利益保障的一种制度安排，这种制度既是保险公估生存的基础，同时也是保险业得以成长和发展的基础。
    （一）制度与制度创新的概念
    美国制度学派先驱之一凡勃伦首先将制度问题纳入科学研究，开创了对制度进行了系统的逻辑实证分析，成就了制度经济学派。他认为，“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯，……人们是生活在制度――也就是说，思想习惯的指导下的，而这些制度是早期遗留下来的。……今天的制度，也就是当前公认的生活方式。” T．W．舒尔茨把制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。例如，它们包括管束结婚与离婚的规则，支配政治权力的配置与使用的宪法中所内含的规则，以及确立由市场或政府来分配资源与收入的规则。
    V？W？拉坦也将制度定义为一套行为规则，它们被用于支配特定的行为模式与相互关系。新制度经济学最主要的代表人物诺思认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”，“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”
    我国学者林毅夫认为，“制度可以定义为社会中个人所遵循的行为规则。” 张曙光认为：“制度是人们交换活动和发生联系的行为准则，它是由生活在其中的人们选择和决定的，反过来又规定着人们的行为，决定了人们行为的
特殊方式和社会特征。” 扬俊一认为新制度经济学对制度的理解有以下几层涵义：第一，制度是规范行为的交换的功能系统。第二，制度是一种社会游戏规则。第三，制度是关于权利和责任归属的法律规定。第四制度是一种“公共规则”。概括起来，所谓制度无非是与人们的经济、社会和文化行为相关的规则和权利系统。由此，他认为，在我国，制度主要是指明确界定人们的权利、义务归属关系的法律系统 。
    从上述众多学者对制度的定义中，可以看到，尽管他们对制度的表述有所不同，但都有一个共同点，即认为制度是一种行为规则。本文认同这一制度的核心内涵，认为制度是人们在社会活动中所应遵循的一系列行为规则。
    既然制度是人们的行为规则，它规范着人们日常生活，它能满足人们对它的需求，当它不能满足人们对它的需求时，产生了对制度的新需求，寻求获得一些在旧有的制度下不可能得到的利益。诺思认为，如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。 V.W拉坦认为:“制度创新或制度发展一词将被用于指：第一，一种特定组织的行为的变化；第二，这一组织与其环境之间的相互关系的变化；第三,在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。”简言之，所谓制度创新就是制度主体为获得潜在收益而进行的一系列行为与规则的调整。
    保险公估为了提高有效供给同样必须进行制度创新。保险公估制度体系是一个规模巨大而复杂的系统，它涉及保险公估的管理体制、保险公估的规模与结构、保险公估的资源分配体制等。
    （二）政府是制度创新的主体
    按照制度创新的主体不同，制度创新的主体有三种，制度的安排有的来自“个人安排”；也有的来自团体的“自愿合作安排”；还有的来自“政府性安排”。也就是说，推动制度创新的主体,包括了个人、团体和政府。广义的制度安排确如产权学派和新制度学派所说的那样具有两种形式，即“纯粹自愿的形式”和“由政府控制和经营的形式”。来自“个人安排”和来自团体的“自愿合作安排
”属于诱致性制度变迁，指的是现行制度的变更、替代或创造，是由个人或群体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的。政府性安排属于强制性制度变迁，是由政府政策实施和法律的颁布实现。
    从我国的整体改革的整体情况来看，我国的行政改革不是一个自然的过程，而是一个自觉的过程，是在保持和维护有中国特色社会主义基本制度不变的条件下进行的，所以它只能选择“由政府控制和经营的形式”。政府是行政改革和制度安排的主体，政府发动和领导着对政府自身的改革运动，而且这一改革和制度安排的过程又恰恰是为了维护和完善有中国特色社会主义的基本制度。无论是政治体制改革还是经济体制改革，政府在制度创新中都发挥了非常重要的作用。保险公估与国民经济有着直接的联系，它直接为创造市场经济的公正环境和保障体制服务，政府必然在制度创新中发挥主体作用。
    现阶段,只有采用政府主导型的市场化模式，才能既保证市场机制更有效地配置公估资源，又能通过政府对保险公估运行的宏观调控,补充、矫正市场机制的不足, 实现保险公估业的健康成长。无论从历史发展的角度，还是世界保险公估发展的角度，或者是理论研究的角度，保险公估要实行有效供给，供给者既应有政府也应有个人和有关组织，并且应该形成一种良性的竞争机制。当然，作为供给者之一的政府，所办的保险公估机构，不能完全按市场竞争机制，因为它还担负着公共的责任，这种供给首先应该是一种制度安排，在有效的制度安排下，政府、市场各得其所，各尽所能，对保险公估实现有效供给，以满足社会对保险公估的需求。
    （三）制度创新的目标
    经济学中，市场结构是依据产品市场竞争程度划分的不同结构类型。市场结构大致分为完全竞争、不完全竞争和完全垄断三种类型。市场结构与效率具有密切的关系：完全竞争市场能使资源达到最优配置，具有最高的效率，并为社会带来最大福利，而完全垄断市场使资源达到最劣配置，垄断企业可以人为地提高价格或降低服务质量，带来最大
的社会福利和效率损失，不完全竞争市场效率介于上述两者之间。
    市场结构效率理论说明，在经济发展过程中，应该尽量提高市场竞争度，避免垄断产生，这样才能提高效率，促进经济健康发展。经济学的市场结构效率理论同样适用于对公估市场发展的研究。在这里有必要注意“市场”这个概念，它是指某种产品供给和需求的相互存在，至于它是否靠市场机制调节就未可知了，如前所述，在完全垄断和提供纯公共产品的情况下，市场机制几乎不起作用。因此，本文中的“保险公估市场”只表明保险公估供给和需求的存在状态，并不完全说明保险公估已经靠市场机制进行调节。
    保险公估体制的效率性在很大程度上取决于保险公估与政府的内在关系。长期以来，我国保险公估与政府之间体现出强烈的行政依附关系，保险公估自身的产业化发展水平低下，缺乏自我调整、自我积累和自我发展的能力。我们认为，保险公估发展最突出的问题是保险公估管理体制问题。在我国，保险公估市场只能称为准市场,而非完全市场；在市场化条件下，保险公估机构是一种混合机构,所以进行制度创新是把竞争和选择引入保险公估，发挥市场配置资源的主导作用，最大化使用公估资源。
    二、制度建设与产业发展目标规划
    如果没有一个产业指导和宏观调控，市场自身的发育成长就难免有相当大的盲目性。由于公估业是一种特殊的产业，它不同公众的必需品和一般消费品，因此，政府对它进行适度的产业指导和目标规划设计，就变得相当重要。
    政府对公估业的产业指导应包括二个方面：一是目标规划；二是制度框架设计。
    （一）公估产业目标规划
    武汉大学保险系的专家们就我国公估业的产业规划问题进行过研究，他们认为，我国保险公估市场发展的长远规划应建立在“三有”基础上，即有目标，有计划，有步骤 。
    所谓“有目标”，就是从战略的角度，考虑和制定旨在推动保险公估市场发展的中、长期规划应该达到的目标；出台与保险公估人相关的法律法规，确立保险公估人的市场主体地位，将
保险公估业纳入国家发展规划，积极探索适合我国国情的保险公估业发展模式。
    所谓“有计划”，就是在搞好保险公估组织发展规划的同时，有计划地分期分批地批设少量起点高、规范化的保险公估机构，避免一哄而上、大起大落、畸形发展的不良现象的发生。
    所谓“有步骤”，就是要采取有效措施，正确对待现有的保险公估机构和将要批准设立的保险公估机构。现有保险公估机构的存在，在一定程度上有利于保险市场的发展。建议国家保险监管机关重新对其进行资格认定。凡资信好、公估人才和公估技术配备合格、公估经验丰富和实力雄厚的保险公估机构，赋予其市场主体资格。凡资信较好、公估实力一般者，应加强培育，并在资格、人才和技术上加以扶植，使之达到保险公估机构的执业标准。凡资信较差、人才和技术配备不合格，不适合从事保险公估业务者，应对其加强清理整顿，整顿后仍达不到要求者，予以撤销。对于将要批准设立的保险公估机构，要体现地区分布合理，平衡发展的特点，应遵循从沿海向内地推进，合理配置与有效利用保险公估资源的原则。
    当然，至于规划的具体内容，需要组织专家进行认真的研究后得出。
    （二）公估制度框架设计
    制度是人们进行自我约束的产物，即淘汰非公众化的、损害他人利益的行为，鼓励和提倡合乎公众利益的行为。市场经济的秩序，就是通过指定人们必须共同遵守的各种制度法规来实现的。好的制度能为公平竞争创造良好的环境，约束各类市场行为，使之有序化、规范化，从而推动市场经济的发展。
    我国的保险公估业刚刚起步，如何建立和发展我国公平、高效的保险公估人制度，通过制度对保险公估人的行为进行规范，保护投保人的利益，维护保险人的信誉，推动保险业的健康发展，就显得尤为重要和迫切。
    关于保险公估制度的设计，有关专家认为应明确保险公估制度的发展目标和建立原则。如果制度的安排仅仅是为解决当时问题而应急出台，缺少终级目标的引导，缺少自身的目标取向，就难免朝令夕改，难于形成制
度。保险公估制度可分为终级目标和中间目标，中间目标是为达到最终目的应实现的分支目标，通过实现各分支目标来实现终极目标。
    终极目标―一促进保险业发展。公估制度在于规范保险公估人的行为，保护保险关系入的利益，促进保险业的健康发展。
    中间目标包括：
    1、促进健全保险公估人制度，使公估人的法律地位、管理规定、资格条件、注册登记、职业道德与规范、惩罚处分等制度化、规范化、公开化，有利于促进公估人的自我完善，进而推动保险市场各主体的健全和完善。
    2、保护保险人和投保人的利益。保险公估人的市场行为具有独立性、公平性和公正性，通过保险公估人制度，加强对公估人的监管，建立公估人损害赔偿制度，使其正确、合理的开展公估活动，客观、公正、公平地为保险关系人提供服务。
    3、促进保险资源开发，节约保险成本。对保险人而言，保险公估人以其独立的专业形象评估风险、处理赔案，减轻了保险人理赔机构设置，人力配置，体现了经营效益；对被保险人而言，对第三者参与评估理算，客观公正，避免了纠纷，提高了效率。
    4、保护保险公估人的利益。通过保险公估人制度，把公估人利益纳入规范化、法制化轨道，使公估人合法利益得到保护，公估事业健康发展。
    （三）公估业发育与产业政策扶持
    我国保险公估业的发展需要宽松的政策扶持，具体可包括：
    第一，中国保监会应加大扶持力度，给保险公估公司良好的生存空间，尽早培育出实力雄厚、技术先进和具有国际声誉的民族保险公估公司，满足开放保险市场、保护民族保险公估业的需要。
    第二，逐步对外国保险公估公司开放，但应适度，借助其先进的保险公估技术、先进的经营管理经验和国际惯例，带动民族保险公估业快速进入科学的发展轨道。我国应积极引导和鼓励，成立一批合资性质的保险公估机构，这也是提升保险公估机构竞争能力和自身水平的一个重要途径，也是扩大公估资源供给的一个渠道。
    保险业全面开放后，大批外资保险公估机构会趁机而入，他们
有资金，有经验，但外资保险公估机构不熟悉中国国情，而本土保险公估机构了解中国保险市场，但资金实力有限，经验不足，二者存在信息错位问题，如果能够成立一批中外合资性质的保险公估机构，正好能够弥补中外信息不对称的问题，用本土优势加上国外经验，促成保险公估管理水平和专业水平的提高，有利于壮大保险公估的实力，促进保险公估体系的完善。
    第三，引导保险公估人与保险公司之间的市场分工，鼓励保险人朝专业化、高水平的方向深层次扩张，适度限制大而全、小而全的经营模式。
    第四，推进全国性的大型理赔及损失鉴定的公开招投标。