xx依法治市的理论与实践研究

面对经济全球化趋势日益显现，国内经济高速发展，城市区域竞争日趋激烈的新形势，xx要站在全国同类城市的前列，率先基本实现现代化，必须深入学习贯彻党的十六大精神，坚持发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措。其中，通过理论创新和实践创新，加强民主法制建设，继续推进依法治市，是实现“富民强市、加快发展”目标的重要内容和可靠保障。在新形势下，要从建设社会主义政治文明的高度，全面推进依法治市，确保我市现代化建设事业沿着法治的轨道健康发展，必须对依法治市的现状和发展进行理性的回顾、分析和思考，才能始终发挥党委总揽全局、协调各方的统率作用，在实践中改革和完善党的领导方式和执政方式，不断提高党的执政能力。 一、依法治市的成效和经验 （一）依法治市的概念和地位 所谓依法治市，是指在国家所确定的依法治国的宏观框架内，认真实践依法治国方略，全面推进区域性的民主法治建设，依照体现人民群众意志的法律法规来管理城市的经济、政治、文化事务，实现城市的法治化，推进城市的现代化。意味着要实现法律对城市经济、政治和文化生活等各个方面的全面调整和整合，法律成为社会基本的调整、控制和统治手段，成为人们行为的基本依据和评价尺度，成为管理国家事务和社会事务的基本“工具”。 xx是江苏的省会，处于长江三角洲，是区域性经济、政治和文化的中心，处于中国最有前途和竞争最激烈的地区，从加快我市富民强市，在全面建设小康社会的基础上，率先基本实现现代化的进程来看，要不断推进城市的政治文明，提升城市文明的格次，使城市经济、政治和社会发展获得持久的发展动力，必须始终坚持依法治市不动摇。深化依法治市，是实践“三个代表”重要思想、建设社会主义政治文明的重要路径;是加快经济发展、在全面建设小康社会的基础上率先基本实现现代化的根本保证;是提升城市文化内涵、提高城市文明程度的内在要求;是保证社会发展更加和谐、增强城市可持续发展
能力的客观需要。我市改革开放、加快发展的实践和经验表明，改革愈深入，经济愈发展，政治愈文明，社会愈进步，愈是需要深化依法治市，创造稳定有序、和谐安全、诚信文明的法治环境。 （二）依法治市取得的阶段性成效 xx是司法部确定的省会城市依法治市试点。自1991年2月市委作出《关于全面开展依法治市的决定》以来，在各级党委正确领导下，在人大、政府、法院、检察院等方面的共同努力下，依靠全社会的参与，在城市现代化建设的进程中谋划新思路、构建新机制，持之以恒地推进依法治市工作，有力地促进了城市经济、政治和社会生活的依法运行和健康、协调发展。 1、立法工作取得新进展，逐步走向规范化、民主化。我市在坚持维护国家法制统一的前提下，不断加快地方立法步伐。推进立法的民主化、科学化，立法运行机制更趋规范，立法质量有了较大提高。十二年来，市人大常委会共制定了38部地方性法规，市政府制定了340余件政府规章和规范性文件。为适应我国加入世贸组织的要求，对全市法规、规章、规范性文件进行了全面清理、修订和补充，及时修改和废止了一批不符合WTO规则要求的法规、规章和规范性文件。这些地方性法规和政府规章与国家的法律法规相配套，为全市各项工作的有序运行提供了有力的法制保障。 2、法制宣传教育取得新成绩，良好的法制氛围基本形成。普法教育是依法治市的基础。通过实施三个“五年”普法规划，我市95%以上的普法对象参加了各种各样的学法用法活动，公民的法律意识普遍提高，各级领导干部法治观念明显增强。在开展法制宣传教育中，一是注重内容的针对性。坚持把普及宪法和市场经济法律法规作为法制宣传教育的重点。同时，结合阶段性重点、热点、难点问题，有针对性地组织学习有关法律法规。市依法治市办公室先后编印发放了多种法律法规学习材料，共计发行120多万册，保证了广大干部群众学法有教材。二是注重对象的层次性。从1994年开始，连续五年对全市县处级以上领导干
部和执法人员等重点对象共42万多人次进行了学法测试。1998年以后，在全市各中小学校开设了法制教育课，逐步实现青少年法制教育的课堂化。同时，还以外地建筑队伍为突破口，对全市40多万暂住人口分批进行了法制教育。三是注重形式的多样性。在利用各类学校、党校政校进行法制教育的同时，充分发挥新闻媒体的作用，报纸、电视台、广播电台等新闻媒体都开办了法制宣传教育的专版和栏目，达到了“报刊有文、电台有声、荧屏有像”，全市基本形成了立体型法制教育格局，全社会学法用法守法的风气日渐浓厚，依法治市的良好氛围正在形成。 3、依法行政工作取得新业绩，行政行为逐步纳入法制化轨道。依法行政是依法治市的关键。随着市场经济体制的逐步建立，我市逐步推进行政体制改革，大力推行行政执法责任制、执法公示制、执法评议考核制、违法责任追究制等制度，并层层签定责任书，强化行政行为的自律和监督。1999年下半年，全面推行政务公开，将党政机关的职能、办事规定、办事程序、办事标准、承诺制度以及投诉举报途径向社会公开。积极实施行政审批制度改革，取消了一批不符合市场经济要求的行政审批项目。通过大力加强依法行政工作，行政机关的工作作风得到了进一步转变，行政机关的服务意识、责任意识、效率意识明显增强，各级领导干部和行政执法人员的依法决策、依法办事能力得到了提高，行政行为进一步规范。 4、公正司法水平取得新提高，法律权威得到有效维护。各级司法机关以司法公正为目标，积极推行审务公开和检务公开，加大司法改革力度。全市法院系统全面推行审判长选任制，实行合议庭成员资格制，完善了审判工作运作机制；全市检察院系统全面推行主诉检察官办案责任制，完善了侦查、批捕、起诉各办案环节的工作规程和工作要求，健全了执法办案的内部监督体系，促进了检察管理工作的规范化、科学化。同时着力加强司法队伍建设，内强素质，外树形象，队伍的整体素质和执法水平有了明显进步，办案效率和
办案质量不断提高，有力地打击了违法犯罪，保持了社会的持续稳定，维护了法律的尊严。 5、基层民主政治建设取得新推进，依法治理步伐加快。近年来，通过动员人民群众积极参与，大力推进基层民主政治建设，社区建设走在了全国前列。在城市社区，开展依法治社区。注重理顺政府与群众自治组织的关系，变政府对自治组织的领导为指导、帮助和服务，保障居民对社区事务的知情权、决定权；在农村，开展依法治村。实行“民主议事”制度，推进村务公开和财务公开；在工厂，开展依法治厂。发挥工人阶级主人翁作用，推进企业民主管理，加快产业结构调整和建设现代企业制度的步伐；在学校，开展依法治校。规范人民群众反映强烈的收费行为，维护教职员工和学生的合法权益。同时，在全市广泛开展“向人民学习、为人民办事、请人民评判、让人民满意”活动，倾听群众的呼声，解决群众的困难，并请人民群众评议、监督党政机关，有序参与管理经济、社会事务，逐步推进基层民主政治。 6、监督实效取得新提升，形成了多层次、多层面的监督格局。全市逐步形成了党的监督、权力机关法律监督、行政系统内部监督、党外民主监督和新闻舆论监督等各个层次和层面的监督网络，保证依法治市工作顺利实施。市政府于1994年制定了《行政执法和执法监督规定》，市人大常委会于1997年制定了《市人大常委会监督司法工作条例》，把监督工作纳入了规范化、制度化的轨道。各级人大常委会加强对“一府两院”的法律监督和工作监督，促进了依法行政和公正司法；各级纪检监察机关、政协和民主党派、群众团体也都进行了有效的党内监督和民主监督；新闻单位选择人民群众关心的典型案例，充分发挥舆论监督作用，使法律的有效实施得到可靠保证。 7、整治市场经济秩序取得新成效，树立了良好的城市信誉。市场经济的本质是法制经济、契约经济、信誉经济。我市把树立城市信誉作为依法治市的重要内容来抓。一是通过企业、行业依法治理，树立市场主体“重合同、守信用
”观念。制定了《关于加强全市企业法制建设的意见》，召开了全市国有企业法制建设工作会议，推广了金陵石化、南钢、新百等国有大中型加强企业法制建设的做法。二是严厉打击经济领域中的不法行为。加大了查处制假贩假、虚假出资、抽逃资本等违法行为的力度，开展了医药、保健食品、广告、房地产、文化市场、农资市场等专项整治，净化市场。三是切实维护投资者、消费者的合法权益。建立了消费者三级投诉举报网络，涌现了湖南路“全国百城万店无假货示范一条街”、中央商场“全国无假冒伪劣商品商店”和“全国最佳信誉企业”等一批先进典型。 8、法律服务工作取得新发展，服务质量不断提升。全市法律服务机构和队伍不断发展壮大，服务领域不断拓展，服务层次不断提升。业务范围覆盖了经济建设、社会事务和群众生活的各个领域。特别是为我市改革发展、经济建设和城市建设的重点，如xx禄口机场、沪宁高速公路、长江二桥、宁启铁路等一大批重点工程提供了良好的法律服务，并成功办理了大量企业改组、改制、联合、兼并、上市融资等法律事务。十二年来，全市律师共办理各类案件30余万件，担任常年法律顾问2292家；公证机构办证65.8万件；基层法律服务所办理各类案件10万余件，为维护社会稳定和服务经济建设发挥了积极作用。 （三）依法治市的基本经验 多年来，在全市上下的共同努力下，依法治市工作不断向纵深发展，积累了不少好的经验，主要是： 1、坚持党委总揽、各方参与，形成依法治市工作整体合力。我市的依法治市工作始终坚持市委的统一领导。由市委书记亲自担任依法治市领导小组组长，每年的市委全委会都对开展依法治市提出要求，明确具体的工作目标，并坚持常抓不懈。各级党委都把依法治市列入重要议事日程，及时研究解决工作中的重大问题。形成了党委决策、人大和“一府两院”履行职能、政协发挥民主监督作用、社会各界广泛参与的格局，依法治市工作逐步深入。实践证明，只要各级党委切实加强领导，总揽全局
，协调各方，依法治市工作就能形成整体合力，不断拓宽领域，向纵深推进。 2、坚持围绕中心、服务大局，保持依法治市工作生机和活力。我市坚持以经济建设为中心，紧紧围绕全市发展的大局，加强立法，严格执法，为改革开放和现代化建设提供有力的法律保障。自1996年开始，我市连续实施了两个“三年面貌大变”城市建设规划，全市累计投入建设资金400多亿元，在道路、公用事业、园林绿化、市容环卫等方面，建成骨干项目200多个。我们提出城市建设与依法管理同步的思路，以管理实现城市环境的根本改变。形成了城市规划审批、建设资金管理、建设项目管理等一系列管理机制，提高了城市管理法制化水平。实践证明，坚持依法治市工作为党的中心工作和全市的工作大局服务，就能保持正确的方向和旺盛的活力。 3、坚持依靠群众、执法为民，赢得人民群众对依法治市工作的积极支持和广泛参与。依法治市的根本目的是维护人民群众的利益。针对广大群众普遍关心的市场经济秩序、社会治安管理、环境保护、部门和行业作风等问题，依法进行专项治理，妥善处理新旧体制交替以及城市建设和管理带来的一系列社会矛盾，依法减轻农民负担，依法拆迁补偿安置，依法解决企业改制过程中职工下岗分流问题，及时调处民间纠纷，确保社会政治稳定，在群众中产生了良好的反响。实践证明，人民群众是依法治市的主体，顺从民意，遵从民愿，维护群众的合法权益，就能从根本上调动和激发他们的主动性、创造性，使依法治市拥有广泛而深厚的群众基础。 4、坚持突出重点、分类指导，依法治市工作整体推进。依法治市是一个逐步发展的历史过程，既要有时不我待的紧迫感，又要立足实际，理清思路，找准重点，循序渐进地向前推进。近年来，我市以推行执法责任制、实行政务公开、审务公开和检务公开，以及加强基层民主政治建设为重点，切实解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。针对区域、行业、基层依法治理三个层次，采取抓好典型、以点带面的方法，组成
8个由一名市领导任组长的依法治市指导小组，分别对依法治区等14个不同类型的单位实施分类指导、分层推进，促进了依法治市工作落到实处。实践证明，坚持从实际出发，找准工作的切入点和着力点，依法治市工作就能稳步推进，深入发展。 5、坚持与时俱进、开拓创新，依法治市工作不断赢得新发展、开创新境界。依法治市工作能够不断取得新的成绩，很重要的一条就是坚持创新。近年来，依法治市致力于实践创新，在坚持抓领导干部学法为龙头，营造浓厚的城市法治氛围；坚持依法行政，推进司法公正；坚持立法为民，强化执法监督；坚持深化基层依法治理，推进人民民主等方面都创出了许多新颖的做法，使我市依法治市始终保持良好的发展趋势。同时致力于理论创新，从市领导到一般干部，从专家学者到从事依法治理实践的工作者都对依法治市工作进行理性思考，并联系分管或本职工作撰写依法治理的理论文章，使我市的依法治市工作从实践走向理性，从理论又付诸实践。实践表明，坚持与时俱进，开拓创新，依法治市工作就能不断拓展新思路，谋划新举措，取得新突破，开创新局面。 二、依法治市的有利条件、面临挑战和存在问题 我市曾先后五次在全国法制宣传教育工作会议和全国城市学法用法依法治市经验交流会上介绍经验，并分别荣获了全国“二五”普法先进单位和“三五”法制宣传教育先进城市称号，依法治市已经有了良好的基础，为深化依法治市提供了有利的条件。 （一）有利条件 十多年来的实践，为深入开展依法治市创造了积极的有利条件：一是市委始终的高度重视为依法治市提供了坚强的组织领导。市委始终从xx依法治市在依法治国、依法治省中所处的地位出发，围绕法制统一、司法公正、城市信誉、正气昭彰、社会稳定的目标，加强依法治市的领导，从1991年成立依法治市领导小组以来，就由市委主要领导同志担任组长，目前由省委副书记、市委书记李源潮同志亲自担任组长，还有分管宣传和政法工作的副书记担任副组长，使得依法治市工作始终
纳入市委领导的工作视野，摆上富民强市，加快城市发展全局谋划，使法治与改革、开放始终相伴，与经济、社会发展始终同进。二是持续的经济发展为依法治市提供了强有力的物质保证。法治为经济的健康发展的提供保障，经济发展为法治建设提供物质支持，我市的改革开放与经济发展始终坚持法治先行，依法决策、依法运作，连续十几年我市的GDP保持两位数增长的好势头。经济发展的同时，加大了依法治市的投入，不仅将经费纳入财政加以保障，还依据工作发展的需要，及时增拨专项经费。三是xx丰厚的人文资源为依法治市提供了良好的文化支撑。我市是六朝古都，十朝都会，有近40所高校，500多家科研院所，拥有30多万科技人员和30万在校大学生，仅两院院士就有70多位，不仅文化底蕴深厚，科技优势明显，而且市民法律素质较高，法治意识较强，法律人才资源也比较丰富，为建构崇尚法治的法律文化氛围，建设政治文明奠实了基础。四是健全的工作网络体系为依法治市提供了坚实的工作基础。从区县到各部门，从街道到社区，从企业到学校，从乡镇到行政村都建立了依法治理的领导小组和办事机构，同时还建立了一支近2000人的依法治市联络员队伍，形成了纵向到底、横向到边的依法治市网络体系。 （二）面临的挑战 我们面临的时代是不断发展变化的大变革时代，依法治市当然的也面临着新的挑战。第一，新的机遇期带来了新挑战。新世纪头20年是“重要战略机遇期”。我市2001年人均国内生产总值已接近2500美元，已进入可以集中精力进行经济建设、促进经济腾飞的“加速期”；目前城市改革发展中的矛盾和问题还很多，已进入解决深层次矛盾率先激活体制机制，加快制度创新的“突破期”；我市投资环境逐步优化，已进入吸引投资、集聚产业，加快产业结构、经济结构调整的“成熟期”；我市科研结构众多、人力资源优势明显，已进入不同文明的融合，发展城市文化的“拓展期”。依法治市工作能否抓住这些机遇取得更大的发展，是我
们必须认真思考的问题。第二，文化交融与观念碰撞带来了新挑战。我们所处的时代，是一个社会转型、体制转轨的市场经济时代，是一个科学技术日新月异的信息化时代，是各种文化互相冲击、相互交融的时代，也是一个思想观念互相激荡碰撞、各种矛盾错综复杂、犯罪和社会问题呈多发高发状态的变革时代。时代要求我们不断变革观念，而与之相反的是各级领导干部对贯彻依法治国方略，优化投资环境，深入推进依法治市的长期性、艰巨性认识还不够。第三，加入WTO后的一些伴生问题带来了新挑战。加入WTO后我市日益融入开放的国际社会，随着加入WTO后时间的推移，经济、政治、文化和社会生活等诸方面都将发生更加深刻的变化，一些负面影响和伴生问题将进一步显现，WTO要求遵循统一透明的规则办事，“入世”后的竞争，表现出来的是经济实力、科技实力的竞争，而背后则是法治环境、服务体系的竞争。“入世”后最大的变化是经济运行法治环境的变化，最大的风险是对游戏规则缺乏了解，最大的挑战是法治建设的挑战。第四，改革开放的深入推进对依法治市的发展提出了更高的要求。随着我市改革进一步深化，对外开放全面推进，城市扩张和经济建设力度加大，一些长期积累的深层次社会矛盾将集中暴露出来，主要集中在利益关系、利益矛盾和利益纠纷上，将对我市加快推进依法治市的进程带来一定的冲击与影响。深入开展依法治市，建设诚信文明的法治环境，就要主动应对这些挑战。 （三）存在的问题 我市依法治市工作在取得阶段性成效，积累一定经验的基础上，仍然存在着一些不容忽视的问题，主要是： 1、认识上的片面性。尤其是大量的执法问题仍然存在，一些执法人员认为“管理就是审批、执法就是收费、处罚就是罚款”，服务意识不强，执法态度生硬。个别执法人员认为“权力来源于上级”、“权力是自己奋斗得来的”把执法为民变成执法为己，把服务富民强市大局变成服务部门利益，使得公共权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化。有
的执法人员在“规则之内求变通，规则之外图方便”。个别部门虽然“门好进、脸好看”，但“事难办”，对没好处的就敷衍塞责、推诿扯皮，甚至顶着不办，久拖不决。行政执法效率低下，不能急企业和群众所急，审批环节过多，搞“公章旅行”，伤害了投资者的感情，损害了投资环境。 2、立法上的滞后性。时代的变革很快，往往是现实情况发生了变化，而我们的有些规定仍然没有改变。有些规定的统一性不够、前后的一致性较差，比如城市拆迁中政策的前后变动较大，市民意见很大。有些单位在招商引资过程中，竞相降低条件，有些承诺了的政策却兑现不了，影响了政府的公信度。还有些地方规章，由于是部门起草，部门利益倾向明显。同时，地方性法规规章的清理力度还不够，计划经济痕迹明显，不能适应市场经济发展的要求，与WTO规则也不相符。 3、执法上的随意性。有法不依，执法不严，甚至违法不究的现象仍然存在，执法随意性大的现象屡禁不止。少数执法人员对当事人相同的违法事实，对关系好的，打招呼的，不处罚或轻处罚，对态度不好的，则重处罚。还有一些执法人员利用权利“寻租”，进行“权权交易”、“权钱交易”甚至“权色交易”。在司法执法过程中枉法裁判的现象也仍然存在。执法不理想的状况损害了民众对法治的信仰和对法律应有的尊敬。 4、监督上的乏力性。没有监督的权力必然会产生腐败。执法工作中一些久禁不绝的问题，往往与执法监督不力有关。一是行政监督不到位。当前行政监督体制中存在着上级监督信息不灵、同级监督缺乏制约、下级监督软弱的问题。日常监督和专项监督结合不够，监督环节存在空档和误区。造成不少环节的“弱监”和“虚监”。监督的不到位，使得行政机关不能有效地防止下级执法人员不作为、乱作为。二是司法监督受干扰。行政案件受理难、审判难、执行难的现象仍然存在，非法干预时有发生。有的行政机关往往过于强调审判机关支持本部门的行政执法工作，维护本部门的形象；个别行政领导担心影响政绩，
采取种种手段进行干预，影响了司法监督的有效性。三是社会监督乏力度。目前，虽然社会监督对我市的执法工作发挥了重要作用，但由于渠道不畅、执法部门主观接受监督的意愿不强等原因，影响了社会监督的积极性和实际效果。 5、方法上的“运动性”。依法治市已经开展了十多年，但思路创新还不够，工作方法改进还不多，主要还集中会议布置等传统的“运动式”的推进方法。依法治市的主体是党领导下的人民群众，在如何提高全民的积极参与性上没有作很好的研究，还存在着开展依法治理政府“一头热”的现象。 6、发展上的不平衡性。依法治市发展不平衡，城区强、郊区弱，城市强、农村弱的现象很明显，基层依法治理的基础相对薄弱，加之社会变迁和人员流动加速，依法治市的步伐与时代发展的步伐不能完全“合拍”，依法治理的难度愈来愈大。 三、对进一步抓好依法治市的建议 市委作为总揽全局、协调各方的领导者，不仅在依法治市决策中处于主导地位，而且在依法治市的实际运作中起着关键性作用。要实现党的十六大提出的建设社会主义政治文明的目标，必须立足于推进富民强市的全局统领依法治市的实际运作，更新一切保守的思想观念，打破一切羁绊的思维瓶颈，摒弃一切落伍的做法，变革一切旧有的体制弊端，支持一切创造性的实践，全面推进我市依法治市的进程。 （一）要进一步加强党对依法治市的领导 依法治市是实现党的领导的根本途径和保障，是党在新形势下治理社会的新手段，是党从一个革命党转变为执政党的标志。市委对依法治市的领导方式，主要是政治领导、思想领导和组织领导，通过制定政策方针，提出立法建议，推荐重要干部，发挥党组织和党员的作用，进行思想宣传，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。 首先，要牢固树立法律至上的理念。“法律至上”，是指法律具有极大的权威。在现代国家，“法律至上”已为被人们普遍接受。这不仅因为法律有着公正、理智的品格和具有强制性、稳定性、准确性和科学性的特点，还因为法律体现