“住房公积金‘济富’论”不符合实际
中国住房公积金制度尚处“初级阶段”
“单纯说住房公积金是少数高收入人的福利是不客观的，也是不符合实际的。”建设部住宅与房地产业司住房公积金监督管理处负责人向《中国经济周刊》坦言。
而此前的11月15日，世界银行在其发布的《中国经济季报》中指出，中国的住房公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益，他们只是城镇人口的一小部分。
在世界银行报告发布之后不久，《中国青年报》调查中心与新浪网新闻中心联合开展的一项调查（4591人参与）显示，57.9％的人认为公积金在缓解中低收入者“购房难”方面“没什么帮助”，认为“非常有帮助”的仅占4.3％。
那么，住房公积金制度是不是真的存在“劫贫济富”的嫌疑？此项制度是不是真的已成了副效应大于正效应的制度？
《中国经济周刊》独家获悉，建设部在9月完成的一项关于住房、住房制度改革和房地产市场专题调研报告中提出，目前的住房公积金制度在发展过程中暴露出制度政策执行不到位和制度功能、作用没有充分发挥等问题。
该报告透露，截至今年6月，全国住房公积金覆盖率为62.04%，有的省份还不足40%。
一时间，有关住房公积金制度的猜度和质疑纷纷而起。
“劫贫济富”论不符合实际——罗景华的“委屈”
“怎么可以笼统地说住房公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益，现行住房公积金制度‘不济贫’呢？”11月15日上午，《中国经济周刊》记者接到了浙江省湖州市住房公积金管理中心主任、高级经济师罗景华的电话，在电话中，记者听到了这样的抱怨和委屈。
引起罗景华抱怨和委屈的是世界银行日前发布的《中国经济季报》。该报告指出，中国的住房公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益，他们只是城镇人口的一小部分。中国城镇目前实行的住房公积金制度仍存在三大问题：即住房公积金作为提供住房贷款的机构还比较薄弱
；住房公积金贷款主要使收入较高的家庭受益；在公积金风险分散和监管方面还存在一些政策问题。
作为地方一位致力于推进公积金制度的人士，罗景华的“委屈”是 ：湖州市自1998年开展发放住房公积金个人贷款以来，至2006年10月，已向26679名职工发放个人住房贷款，累计发放贷款额为36.99亿元。发放贷款对象也全部是机关、事业单位、国有企业和非公企业职工。在这些职工中，即使是电力、烟草、通信等垄断行业，除个别企业经营者外，绝大多数都属于中低收入职工。
“住房公积金制度的实施，实实在在的增强了中低收入职工的住房保障能力，缓解了中低收入职工‘住房难’的矛盾，有力地帮助了中低收入职工解决住房问题。为什么要笼统地指责它是‘济富’不‘济贫’呢？” 罗景华说。
买房难不单是公积金问题
带着罗景华的“委屈”，记者从建设部住宅与房地产业司住房公积金监督管理处了解到最新的一组数字：截至2006年9月，全国住房公积金提取总额、贷款总额分别达到4430亿、5830亿，目前，全国约3000万职工通过提取住房公积金和公积金贷款，改善了居住条件。住房公积金增值收益中，累计积累廉租住房制度建设补充资金75亿元，已划转用于廉租住房制度建设资金36亿元。
住房公积金监督管理处的负责人告诉记者，住房公积金作为一项具有立法保证和税收优惠政策的强制性住房储蓄制度。“单纯说它是少数高收入人的福利是不客观的，也是不符合实际的。”她说。
“房价高、低收入买不起房子是有很多的因素造成的，并不是单一的公积金的问题。现在正是充分发挥公积金的作用的时候。” 该负责人介绍，住房公积金制度的建立是在我国从福利住房制度向市场化、商品化改革的进程中出现的，是社会主义市场经济条件下改善城镇居民住房条件的有效途径。
据了解，上世纪80年代开始推行住房制度改革时，我国所面临的情况是全国城镇职工的住房普遍比较紧
张，1991年5月，上海市借鉴新加坡公积金制度的成功经验，率先建立了具有中国特色的住房公积金制度，在三年的时间里，住房公积金先后共发放各类建房贷款120亿元，共支持建造2500万平方米职工住宅，受惠职工家庭40万户，中低收入职工家庭在其中占很大比例。
覆盖率低、使用率不高凸现制度弊端
事实上，在罗景华的“委屈”之外，当前住房公积金制度确实存在一系列的问题。
据建设部内部人士透露，建设部今年9月完成一项有关住房、住房制度改革和房地产市场专题调研报告，内容涉及居民住房状况调查、普通商品住房供应政策、住房公积金制度、经济适用住房制度、公务员住房制度、住房金融制度等19个方面。
在题为《完善住房公积金制度研究》的子报告指出，住房公积金制度在发展过程中暴露出一些问题，主要表现在两个方面：一是现行制度政策执行不到位；二是制度功能和作用没有充分发挥。
报告透露，截至2006年6月，住房公积金覆盖率为62.04%，有的省份还不足40%，其中的原因，一是近年来，在经济结构调整和国企改革改制中，没有考虑为职工缴存住房公积金的资金来源，全国有近1500万个人住房公积金帐户处于封存状态，近上海就有180万个；二是少数城市政府担心影响招商引资，对建立住房公积金制度态度不积极；三是宣传力度不够，职工维权意识也不够强。
与覆盖率低相联系的是住房公积金的使用效率不高。报告称，截至2006年6月，住房公积金个人贷款率仅为45.83%，低的省份只有12%，个别公积金中心和分中心甚至没有发放过个人贷款；个贷余额加上购买国债余额，住房公积金运用率为53%；再加上提取总额，住房公积金使用率为70%。
报告称，缴存上的不公平直接影响缴存职工受益于住房公积金制度的程度。一方面，收入高的职工因为住房公积金帐户积累多，相应的改善住房条件的能力也强；而收入低的群体因为住房公积金缴存
少，甚至没有缴存，改善住房条件的能力反而更差。
另一方面，高额缴存职工购房获得贷款的机会和能力比低额缴存者强得多，低收入缴存职工也许根本没有使用其帐户积累资金的机会，客观上反而帮助了相对高收入者，有悖于住房公积金制度设计初衷。
“这是典型的因为缴存水平差距过大，而使得住房公积金制度的互助性作用未能充分体现。”建设部一位人士说。
形成政策性住房金融是趋势
正像《中国青年报》的调查中，56.0％的人仍认为“应该保留，但相关政策需要调整”。 世界银行的报告也指出，中国城镇实行的住房公积金可能可以用来为中低收入群体提供能承受的住房融资，“但是这需要进行一些改革。”
“住房公积金作为一项新生事物，目前还处于‘初级阶段’，在成长发展过程中，难免有些不足。对存在的不足，应引起我们的足够重视，尽快予以解决。但不能以偏概全，更不能把由于房价过高而导致大多数中低收入职工买不起房的责任，归咎于住房公积金制度。” 罗景华说。
有关政策研究人士告诉《中国经济周刊》，今后住房公积金制度将与政策性担保制度相结合，形成政策性住房金融，支持中低收入家庭购买或租赁住房。
如完善归集政策，实现对低收入职工缴存住房公积金最低限额、对高收入职工最高限额政策；建立住房公积金贷款担保制度，防范住房公积金贷款区域性风险，实行差别贷款政策等。
《中国经济周刊》最新获悉，建设部将在本月底或下月初召开一个有关住房公积金制度的工作会议，主要是落实相关的整改措施，研究公积金管理中出现的风险问题，研究如何加强规范，进一步完善政策，有效支持中低收入职工购买、建造和租赁住房。
住房公积金避免“嫌贫爱富”的5个途径
虽然国务院在2002年制发的《关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发[2002]12号）文件中，肯定了住房公积金对“改善中低收入家庭居住条件……发挥了重要作用”；但
近年来，一些学者、部分群众对住房公积金所起的作用，尤其是在改善低收入家庭居住条件方面所起的作用仍存质疑，“作用不明显”、“嫌贫爱富”等各种说法都有。
从数据来看，截至2006年5月，全国住房公积金归集总额10831亿，提取总额3967亿，个人住房贷款总额5194亿；累计约有3000万职工通过提取住房公积金和住房公积金贷款，改善了居住条件；但据2004年发布的《中国的社会保障状况和政策》白皮书称，截至2003年底，全国领取城市居民最低生活保障金的人数有2247万人，其中大部分人居住条件非常差。
因此，被赋予住房保障功能的住房公积金应该采取措施，向中低收入家庭倾斜，这不仅是构建社会主义和谐社会的需求，更是住房公积金政策的题中应有之义。
“嫌贫爱富”使2000余亿资金沉淀银行
据统计，截至2006年5月，全国住房公积金使用率（个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存总额的比例）为69.8%，个贷率（个人住房贷款余额占缴存余额的比例）为45.5%，扣除必要的备付资金后，沉淀资金余额为2600多亿元。虽然各地加大了住房公积金个人住房贷款力度，但反映资金运作水平的个贷率指标一直徘徊在45%的水平。达2000多亿元沉淀在银行的公积金一直成为外界指责住房公积金贷款门槛高、效果不明显的“把柄”。
是不是公积金个人住房贷款需求饱和，使其个贷率无法提高了呢？其实不然。据某市统计，2005年缴存额排在前10%的单位职工（高收入者）申请住房贷款占当年该市发放公积金贷款总户数的12.7%，而缴存额排在后10%的单位职工（中低收入者）申请贷款的户数仅占当年总贷款户数的1.7%。这就是说，目前公积金贷款对象还主要是中高收入家庭，但恰恰是这部分中高收入家庭住房解决情况较好，其公积金贷款需求呈萎缩趋势，这就是公积金个贷率始终无法大幅提高的一个主要原因。
当然，从
另一个角度看，这也凸显出中低收入家庭住房贷款需求巨大的潜力。住房公积金运作水平要有较大改观，就必须向中低收入家庭倾斜。
公积金向中低收入家庭倾斜的五大途径
公积金向中低收入家庭倾斜，应在确保资金安全的前提下，充分考虑中低收入家庭的承受能力。
途径一：适当降低首付款比例。目前，各地公积金中心发放个人住房贷款均要求20%~30%总房价的首付款，即，如果总价20万的房产，其借款人在付清4万元~6万元的首付款后，才能申请贷款。首付款是对借款违约的一种制约，首付比例也是调节房地产市场需求的一个手段，但对于自身收入不高的中低收入家庭来说，要想积攒数万元的首付款也是非常不容易的。所以，公积金要向中低收入家庭倾斜，就应降低门槛，把首付款比例降低至10%，如果其有较稳定的收入，甚至可以“零首付”。门槛降低，就会激发中低收入家庭的住房贷款需求。
途径二：允许中低收入家庭每月以公积金冲抵还贷。由于我国住房公积金资金规模还不大，除上海等少部分城市开展了每月缴存的公积金可冲抵还贷外，大部分地方只允许缴存人在最后一次偿还贷款本息时提取自己账户内的公积金存储余额。这就形成借款人一方面每月要拿出钱来还贷，另一方面自己公积金账户内每月定期增加一块资金结余的“尴尬”局面。
若每月能提取账户内的公积金冲抵还贷，无疑能减轻借款人的还贷负担。如，某中低收入家庭公积金贷款买房后，每月需还贷款本息1000元，其公积金缴存额200元的话，每月以公积金冲抵还贷只需另缴800元。能够降低200元的还贷额，对中低收入家庭来说，也是雪中送炭。
途径三：向中低收入家庭提供贴息贷款。公积金贷款利率低于同期商业住房贷款利率，这是住房公积金的政策优势，也是公积金贷款成为职工住房贷款首选的原因所在。但由于两者利率差距不大（以5年期计，公积金贷款利率仅低于商业贷款1.2个百分点，以10万元10年期贷款等
额本金还款方式计算，公积金贷款仅比商贷少付7219.2元），政策优势不十分明显。对中低收入家庭来说，贷款本息仍是一笔不小的负担，客观上也使中低收入家庭望洋兴叹。
由于目前住房公积金还不能自主确定贷款利率水平，尚不能通过降低贷款利率或停息、减息、缓息和免息，体现公积金更多的政策优势，但国家却允许对贷款补贴利息。因此，公积金中心可以利用增值收益对中低收入家庭实行贴息贷款，实实在在地减轻这部分家庭的还款压力。
途径四：创新使用，满足低收入家庭住房需求。如果低收入家庭确实没有能力通过公积金贷款来解决住房困难转而租住住房的话，公积金中心应以人为本，可以允许这部分职工提取自己的住房公积金用于支付每月的住房租金、物业管理等住房消费。这也不啻为体现住房公积金住房保障政策的好办法。
途径五：借鉴反抵押贷款方式，解决低收入家庭住房困难。反抵押贷款是近年来在美国较为流行的一种贷款模式，即房产所有人在抵押贷款未全部偿还情况下，以所抵押的房产向贷款人反抵押，获得一笔房款，除用于偿还余下的借款外，还可获得一笔不菲的资金用于生活。借鉴这种模式，对于已经获得公积金贷款买了住房的中低收入家庭来说，如果确实不能偿还余下的贷款，可以向地方政府或借款人——公积金中心反抵押所购房产，获得资金用于归还贷款，余下的资金还可用于生活；或者，由地方政府收购中低收入家庭贷款购买的住房，还清贷款后，余额用于租住该套房产的租金，这种变买为租的做法，在不加重中低收入家庭负担的情况下，解决了住房难题。
应注意的几个问题
一是控制受益面。上述有些倾斜政策是以公积金增值收益作保障的。虽然住房公积金归集额连年呈两位数快速增长，其增值收益相应提高，但由于公积金制度建立时间不是很长，还有一个基础建设和资金积累的过程，住房公积金向中低收入家庭提供的倾斜优惠政策，只能限于这个群体，不能覆盖至所有公积金缴存人。否则，
这种倾斜政策就不能持久。如果受益人在今后工作中收入提高，摆脱贫困，成为高收入者，就要停止其享受的倾斜政策。至于多少收入才算是中低收入，可参考地方统计部门的公布数据。
二是注意防范风险。住房公积金是广大城镇职工及单位缴存，并归职工个人所有的长期住房储金，是最终都要返回给职工的。因此，无论什么时候、什么情形，发放公积金贷款均以防范风险为前提。鉴于中低收入家庭还款能力相对较弱，因此，在向中低收入家庭发放贷款时，也要履行必备的手续，核实其还款能力，切不可因为借款人是政策倾斜对象而放松审贷。若放贷资金收不回来，小则影响到公积金缴存人的合法利益，大则影响社会稳定，给构建和谐社会带来阻碍。
三是把握政策导向。住房公积金向中低收入家庭提供倾斜政策，是鼓励其充分利用自身实力来解决住房困难，关键还是要靠这个群体的自身实力，公积金提供的倾斜政策只能是雪中送炭，而不是锦上添花。因此，有必要对受惠者的住房状况进行限制。如，能买经济适用房的，绝不能享用倾斜政策来买条件相对较好的商业住宅小区；只有能力购买二手房的，绝不鼓励其买一手房。对所购住房的面积也要进行限制，应限制在其所购住房的人均居住面积不超过当地房管部门公布的人均居住水平。只有这样，公积金向中低收入家庭提供的倾斜政策才能公开、公平、令人信服。